上海公共文化服务发展报告（2020）_荣跃明，郑崇选著_9787545819205

经过多年的持续推进，上海的现代公共文化服务体系建设已经形成比较鲜明的特点，主要表现为“服务目标均等化、供给主体多元化、运行机制专业化、公共服务效能化、管理体系制度化”，部分做法和实践走在全国前列，截止2019年底，上海在全国率先基本现代公共文化服务体系。本年度公共文化服务发展报告以“率先基本建成现代公共文化服务体系”为主题，聚焦新时代语境下上海公共文化服务工作的基本经验、面临挑战、制约因素和发展方向，为推动上海公共文化服务的高质量发展提供及时的智力支持。全书分为总报告、宏观分析、社会参与和横向借鉴等四个大的板块。

适读人群：文化决策者理论研究文化研究者

近年来，上海的公共文化服务不断满足广大人民群众日益增长的文化需求和对美好生活的新期待，为建成上海国际文化大都市和卓越全球城市提供了有力的精神文化支撑。经过多年的持续推进，上海的现代公共文化服务体系建设已经形成比较鲜明的特点，主要表现为“服务目标均等化、供给主体多元化、运行机制专业化、公共服务效能化、管理体系制度化”，部分做法和实践走在全国前列，截止2019年底，上海在全国率先基本现代公共文化服务体系。本年度公共文化服务发展报告以“率先基本建成现代公共文化服务体系”为主题，聚焦新时代语境下上海公共文化服务工作的基本经验、面临挑战、制约因素和发展方向，为推动上海公共文化服务的高质量发展提供及时的智力支持。全书分为总报告、宏观分析、社会参与和横向借鉴等四个大的板块。“总报告”较为系统地梳理了上海公共文化服务建设的发展历程，上海率先基本现代公共文化服务体系的工作成效和主要做法，深入分析当前公共文化服务体系建设中存在的问题，在此基础上，提出了进一步推动上海公共文化服务高质量发展的对策建议。“宏观分析”在比较宏阔的理论视野中，对上海的基层创新实践、广场舞中的民众生活世界、临港新片区的公共文化服务建设、公共文化服务品牌等问题进行了较为深入的学理阐释。“社会参与”重点关注参与上海公共文化服务工作的多元主体，分析企业、社会组织、民间团体及个人参与上海公共文化建设的典型案例，展现多元主体参与的形式、特征、优势及成效。“横向借鉴”选取国内外公共文化服务建设的相关案例和政策，包括欧洲各国公共文化的投入分析、英国的公共文化发展、埃及的图书馆事业、宁波的全民艺术普及、中国的公共图书馆线上培训以及县域图书馆的总分馆建设，在比较和借鉴中为上海公共文化服务的高质量发展提供有益的启示。

近年来，上海市公共文化工作坚持贯彻落实党的十八大、十九大以及习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的要求，以率先构建现代公共文化服务体系为目标，深入贯彻落实《公共文化服务保障法》，加快政府职能转变，注重体制机制创新，立足基层公共文化服务效能建设，以老百姓的文化获得感、满意度为出发点和落脚点，在机制创新、资源整合、服务效能等方面积极探索，系统推进公共文化服务的标准化、均等化、社会化和数字化建设，大力促进上海公共文化设施从广覆盖向广覆盖、促均衡、提效能转型；公共文化内容供给从文化系统小循环向包含系统外、体制外在内的全社会大循环转型；公共文化服务方式从在场、实体向在场、实体和在线、数字“两轮驱动”转型；公共文化活动运作机制从政府举办为主，向政府主导、社会参与、各方支持、群众受益转型；公共文化建设主体从单一主体向丰富多元主体转型。不断满足广大人民群众日益增长的文化需求，为建成上海国际文化大都市和全球卓越城市具提供了有力的精神文化支撑。

一、上海市公共文化服务发展的历程

“公共文化”的概念内涵在中国语境中的变化，与中国1978年以来的经济体制改革和对外开放的背景密切相关。随着社会主义市场经济体制的初步建立，改革计划经济时代建立起来的以事业体制为主要特征的文化发展模式，进一步解放文化生产力，满足广大人民群众日益增长的精神文化需求，成为文化领域推进体制改革、促进文化发展的主要任务。而在文化管理体制改革还没有完成，计划经济时代建立起来的文化事业体制中还混杂着文化行政管理单位、公益性文化事业单位和经营性文化单位，三者的功能、相互关系，以及由此引出的一系列重要问题还没有得到全面厘清的情况下，用“公共文化服务体系”这一概念来重新划分社会主义市场经济条件下公益性文化事业的范围和边界，重新确定其功能、结构和运行机制，不仅在实践上是一种创新，而且在理论逻辑上更具有合理性。

进入21世纪，全球经济政治秩序经历了深刻的调整。2001年11月，中国正式加入WTO，标志着中国将更快、更全面地融入国际经济社会。通过深化改革、扩大开放，中国保持着经济持续平稳增长，开始进入全面建设小康社会，加快推进现代化建设的新阶段。

2002年11月，中共十六大召开，在题为《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告中，提出了“文化事业”和“文化产业”两个概念。“两分法”的提出，明确了分类管理的原则，明确了我国文化体制改革的基本框架和思路，中国新一轮文化体制改革拉开了序幕。

2004年9月上海召开文化工作会议，基于弥补市场之缺的考虑，公布了城市文化设施总体布局和文化建设规划，在文化设施建设方面，重点提出了三个方面的设想，一是建设具有国际水平的标志性文化设施；二是建设具有高标准、普及型的公益性文化设施；三是建设体现上海城市精神的人文景观。除了标志性文化设施以外，上海文化工作会议还确定文化设施建设重点将逐步转向基层社区，宣布将建设“以社区活动中心为主的102个社区、115个镇的群众文化网点，配合形成聚集性和功能性相结合的‘一轴、两河、多圈、特色文化街区以均衡分布的文化服务网点’的文化形态布局。”

同年，上海公布《上海2004-2010年文化发展规划纲要》（征求意见稿），在全国率先提出了“完善公共文化服务体系”。2007年，《上海文化发展“十一五”规划》中，阐明“构建覆盖全面，功能完备的公共文化服务体系”。上海在全国率先提出的“公共文化服务体系”概念，不仅涵盖了传统上由国家兴办的文化事业，如博物馆、图书馆、文化馆、广播电视等，还包括了公共文化的管理运行体制机制、公共文化的财政保障、公共文化产品的生产和与服务、群众性文化活动、文化遗产保护等内容。构建公共文化服务体系，是在中国经济体制改革和社会转型的大背景下提出的，表明改革开放20多年来，随着社会发展，经济进步，以及政府职能转变，上海城市文化建设已经进入了一个崭新的历史阶段。

上海的“公共文化服务体系”，包括五个组成部分：

1、公共文化设施体系。公共文化设施是公共文化服务体系的物质基础。从2006年开始，上海市按照服务半径和服务人口两个尺度进行合理规划，在功能设置上体现以人为本的原则，满足市民不同层次的文化需求，逐步建立起以市级公共文化设施为中心，以区县公共文化设施为区域中心，以社区和居村基础文化设施为骨干的覆盖全市的公共文化服务网络体系。

2、公共文化服务组织体系。公共文化服务组织体系包括公共文化服务的责任主体、服务机构和人员队伍。其中，责任主体是公共文化服务的领导、组织、协调及具体实施的政府部门；服务机构包括各类文化事业单位和各种非营利性文化类社会组织。

3、公共文化服务运行体系。公共文化服务运行体系包括公共财政的投入保障机制、公共文化产品及服务的供给机制和公共文化设施日常管理和运作机制。运行体系体现了公共服务型政府的责任，更体现了文化机构和各类社会组织参与公共文化的能力。

4、公共文化服务政策法规体系。公共文化服务政策法规体系是保证公共文化服务体系健康运行的法制基础。上海在构建公共文化服务体系的同时，也在不断完善相关规章、制度、政策，确保公共文化服务健康有序发展。

5、公共文化服务评估考核体系。公共文化服务评估考核体系是政府运用公共权力，对独立运营的公共文化服务机构进行监管的手段，目的在于确保公共文化服务体现出公益性、公平性。

二、当前上海构建现代公共文化服务体系的主要做法和成效

（一）以核心价值观为引领，顶层设计和制度保障作用突出

1.推动社会主义核心价值观做小做实、入脑入心。上海在公共文化服务体系建设的各个层面都非常重视核心价值观的融入，力求内化于心、外化于行、固化为制、转化为力。在公共文化服务供给内容的选择上，坚持以市民的核心价值观需求为导向，丰富供给内涵，形成具有核心价值观核心效应的上海供给品牌。在全市公共图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、纪念馆、社区文化活动中心等公共文化载体嵌入核心价值观表达要素，丰富视觉感知，设置互动平台，使市民在参与服务中自觉接受核心价值观的引导。重视民族传统节日的核心价值观熏陶和潜移默化的文化教育功能，丰富民族传统节日的核心价值内涵，开展体现核心价值观优秀传统文化教育普及活动，使传统文化节日成为传播核心价值观的有效载体。

2.不断完善公共文化服务协调机制。2011年，本市成立由市委常委、市委宣传部长任组长的上海市公共文化服务工作协调小组，负责审议决策、统筹协调全市公共文化服务体系建设的重大事项。每年召开全市公共文化建设工作会议、公共文化协调小组会议。协调小组下设“办公室”，由市文化和旅游局负责具体协调事宜，并定期召开协调小组办公室会议，截至目前，办公室已召开109次例会。同时，全市各区均成立公共文化协调机制，统筹协调区域公共文化服务工作。

3.夯实公共文化服务的法治保障。2012年，上海出台全国第一部社区公共文化领域的地方性法规《上海市社区公共文化服务规定》;市委、市政府办公厅先后发布《贯彻<关于加快构建现代公共文化服务体系的意见>的实施意见》、《关于本市贯彻推进基层综合性文化服务中心建设指导意见的实施意见》等文件，为规范基层公共文化服务提供有力保障。今年以来，正式启动《上海市公共文化服务保障与促进条例》立法调研，目前已完成草案建议稿，列入2020年立法正式项目，力争2021年通过审议并颁布。

4.建立长三角公共文化服务发展的联动机制。举办“首届长三角地区公共文化服务发展论坛”，发布《长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制虹桥宣言》，建立覆盖39个城市（区）的“长三角地区国家公共文化服务体系示范区（项目）合作机制”，探索跨行政区域公共文化服务合作一体化新机制。举办2019-2020年上海及长三角地区公共文化和旅游产品与服务采购大会，逐步建立公共文化产品与服务长三角区域化供给模式。

（二）建立城乡一体化的设施网络，公共文化空间类型不断丰富

1.四级公共文化基础设施网络完备。本市已形成“市、区、街镇、居村”四级公共文化设施基础网络，基本实现“中心城区10分钟、郊区15分钟的公共文化服务圈”目标。现有市、区两级公共图书馆23个，街镇图书馆216个；市、区两级文化馆24个，社区文化活动中心216家；居村综合文化活动室5546个；东方社区信息苑311个；美术馆89家（国有22家，非国有67家）；博物馆131家（国有99家，非国有32家）。全市常住人口人均公共文化设施面积已达0.20平方米。

2.新型公共文化空间日益增多。针对人群居住结构特点、自然村分散等特点情况，各区推动建设介于街镇、村居中间的3.5级“邻里中心、街区中心”，设置村居4.5级“客堂间、睦邻点”等基层服务点。在商圈、楼宇、交通枢纽、公园绿地、滨江水岸等公共空间，与社会机构共建、向社会公众开放、提供公益性文化服务（活动）的新型公共空间，设置城市书房、智慧图书馆、望江驿等新型阅读空间，据统计，全市约有3440个、85万平方米的新型公共文化空间，有益补充了四级基础设施网络，实现了城市公共文化资源的优化整合与融合发展。

（三）服务资源持续下沉，推动服务目标均等化

1.制定、落实公共文化服务标准。制定与上海经济社会发展实际及人民群众基本公共文化服务需求水平相适应的基本公共文化服务实施标准（2015-2020年），动态调整、每年两次发布《上海市基本公共服务项目清单》。规范公共文化馆、公共图书馆、社区文化活动中心、居村综合文化活动室、公共数字文化服务等公共文化机构、平台的服务标准和流程。2019年市文旅局和嘉定区共同推进“公共数字文化平台服务规范”的标准制定，已通过上海市地方标准验收。

2.不断加大公共文化财政支持力度。2015年以来，上海公共文化服务整体投入情况为：2015年、2016年、2017年年五年的全市投入数据分别为108.2亿元、113.3亿元、126.1亿元，分别比上年增加9.51%、4.71%、11.3%，其中市本级投入数据分别为52亿元、58.4亿元、62.5亿元、分别比上年增加12.07%、12.31%、7.02%。从2004年起，上海市委宣传部牵头建立市级公共文化内容配送体系。由市财政每年投入5500万元，2014年起增加到6500万元，2019年增至6800万元，同时，各区不少于1：1匹配公共文化内容配送资金。2019年市区两级公共文化内容配送金额约达2亿。

3.推进公共文化服务城乡均等发展。将公共文化服务工作纳入全市城乡发展一体化、乡村振兴发展工作目标中。在公共文化内容精准供给四级配送体系中，以区域人口为基础进行分配，同时兼顾向3个远郊地区倾斜，着力化解远郊地区资源相对稀缺的矛盾。目前，远郊地区配送额度占配送总量的20.3%，人均配送额度达4.83元，与市区人均的比例为2:1。

4.推动重点群体公共文化服务工作。加强对老年人、未成年人、残疾人、来沪务工人员、生活困难群众等重点群体的公共文化服务。充分用好各类文化阵地、基层服务点等设施场所，在全市层面开展五一、十一“同在阳光下”农民工假日电影放映、“青青夏禾知行明德”青少年暑期活动、“社区阳光院线”电影放映和老年优惠观影等有针对性的品牌活动项目。

5.加速下沉公共文化服务资源。依托2018年市政府实事项目“提升标准化居村综合文化活动室（中心）服务功能”，推动民政、工青妇、教育、科技、体育等多系统多部委联合推动、合力探索、联动服务，将各类养生、科普、健身、亲子、阅读、市民文化赛事等适合百姓需求的优质资源加速下沉到基层综合性文化服务中心，大力促进均衡发展，真正打通公共文化服务“最后一公里”。2019年市、区两级向居村配送额度分别占配送总量的40%、60%，向居村配送的场次数占总配送场次的78%。

（四）推动公共文化服务供给侧改革，实现供需精准对接

1.创新建立公共文化内容精准供给四级配送网络。以各区人口比例为基础，根据市民需求，结合区域特色、资源分布，开展配送工作。在全市设置5000余个市民文化需求二维码，形成“需求地图”，加强精准化供给。2019年市、区两级公共文化内容配送总金额约达2亿；上半年配送文艺演出、文化讲座、艺术教育活动共计21534场，总场次量较去年同比增加50%；文艺指导40869课时，较去年同比增加7.4%。聚焦公共文化产品供给侧改革，在配送工作中不断吸纳供给主体、丰富供给内容，鼓励社会主体生产弘扬中国梦、弘扬上海城市精神、传承中华优秀传统文化的优质产品，促进公共服务多元供给。

2.建立区域化供需对接供给模式。近年来，上海及各区积极搭建公共文化服务产品采购平台，不断扩大公共文化产品采购范围，逐步建立区域化机制供给模式。2019年3月，创新举办“上海市及长三角地区公共文化和旅游产品采购会”，是文旅融合后首次实现公共文化产品跨区域、全产业链的一次集中展示，包括公共文化设施运营和管理，旅游公共服务，文化科技融合，咨询、培训及绩效评价与文化内容生产五大板块在内的240家参展单位（582个产品）、1500家采购主体参与，是公共文化及旅游产品供给侧改革的一次全新尝试。

3.加强文化和旅游公共信息服务。呼应市民需求，加大文化和旅游公共信息服务力度。在全市设立66个旅游咨询中心，探索在商业中心、便利店、书店等拓展“嵌入式”旅游咨询服务点。研制、配送“文化上海全景地图”，线上线下集中发布全市各级各类公共文化场馆和全域旅游信息，方便市民及游客更精准、更便捷的享受公共文化资源。

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