财政责任视野下的地方政府债务治理研究（中国法学会优秀课题成果文库）_王婷婷_9787509383490

　　本书重点关注地方财政部门在债务的决策、债务的发行、债务的使用以及债务的偿还等多个阶段须承担的公共责任和具体职责，深入剖析财政权力与财政责任的内在统一关系，在回应现阶段我国地方政府举债行为失范、地方政府性债务风险突出等问题的基础上，旨在建立权责统一的财政内外治理法律规范。内容包括政府为何举借债务、什么是地方政府债务、理论依据和实践意义是什么、国外经验介绍我国地方政府债务现状及问题、我国地方政府债务制度的完善建议等。

　　概念的厘清：地方政府性债务的基本含义

　　在现代国家地方政府的财政收支过程中，公共债务占据的地位越来越重要，地方政府性债务在加快地方基础设施建设、推动地方经济社会发展、提高公共服务水平、弥补地方财力不足以及应对危机等方面起到了重要作用。地方公共财政对政府债务的依赖也使得该领域的研究成为世界各国普遍关心和重视的问题。但在有效规制地方政府举债行为，加强地方政府性债务管理之前，我们首先必须要明确界定地方政府性债务的内涵及外延，亦即，何为地方政府性债务?它的范围是什么?

　　一、地方政府性债务的法学释义

　　(一)地方政府及地方财政的功能定位

　　就政府而言，其通常是指一个国家和社会的管理机构，是受一定传统、习惯、规范、法令、规章约束公共事务管理行为的制度化了的行使公共权力的组织，包括中央政府和地方政府两个层面。地方政府是与中央政府相对的一个概念。在西方国家，地方政府又被称为local government 或subnational government，是指经由地方民主选举而产生的机构，它的管辖权仅限于当地范围并通过授权获得地方征税权以及地方公共服务供应的自由裁量权。b 通常而言，地方政府具有双重特征：一是地方性，地方政府是指最接近公众的基层政府，系由地方民主选举而产生。c 二是层级性，地方政府是一国中央政府之下的各级政府的总称。地方政府的权力仅限于当地范围，不能在其他区域或全国范围内行使征税权和提供公共服务。我国目前采取的是中央、省、市、县、乡镇五级政府结构，其中省、市、县、乡镇政府即属于地方政府的范畴，因此当前我国地方政府主要包括以下四个层级：一是由省、自治区和直辖市构成的省级政府;二是由副省级城市、地级市、自治州构成的市级政府;三是由县、县级市和自治县构成的县级政府;四是城市中的街道和农村的乡、镇政府。

　　在地方政府治理过程中，地方财政是不可或缺的基础和支柱保障，地方政府需要通过财政来提供公共产品以满足地方居民的公共需要、优化地区资源配置、调节辖区内收入分配以及进行区域性经济总量和结构的调节等。按照我们国家的地方财政制度分工，在地方财政体系中，省级财政居于主导地位，城镇财政居于支柱地位，市辖区财政是介于地方财政体制两端之前的中间型财政，县、乡(镇)财政是地方财政的基础环节。地方财政在整个国民经济和财政体系中的重要地位主要反映在以下三个方面：其一，在财政收支方面，地方财政收入与支出是国家经济中的重要组成部分，地方财政收入与支出的总量在整个财政体系总量中占有较大比重。其二，在财政职能方面，地方政府主要提供对居民日常生活有直接影响的、攸关福利水平的事务，如教育、医疗卫生、交通、社会服务、环境保护、公共安全以及城市基本设施建设等。其三，在政策影响力方面，地方政府的财政治理经验、财政执行政策通常会成为国家财政政策制定和执行过程中的重要参考，有利于国家财政政策的多样化和创新。就此而言，地方财政的稳固直接关系着国家政治经济的稳定，因此，化解地方财政风险、维护地方财政的正常运行是必须重点关注的社会课题。

　　(二)地方政府性债务的概念界定

　　就地方政府性债务的概念而言，理论界对其认知不一，实践中政府性债务与政府债务这两个概念也经常被混用，因而在界定地方政府性债务之前，需要区分地方政府性债务与地方政府债务之间的关系。

　　从我国现有法律规定来看，2014 年修订的《预算法》第35 条使用的是政府债务的概念，该条第5 款规定：国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。……

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