今天的中国，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，既是经济社会发展的战略机遇期，又是矛盾凸显期，社会建设和社会管理的任务之重、挑战之大，前所未有。为此，对社会管理创新的内涵做出科学解释，深入探究社会管理创新的总体思路和体系建构具有重大现实意义。本书收入近百位专家学者论述社会管理创新的文章，从多种角度对这一命题进行了论述。
序 言
社会管理创新——中国现代化进程的必然要求
陈 里
改革开放 30多年来，我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折，成功实现了从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。在这两大历史转折过程中，我们大力发展社会事业，城乡免费九年义务教育全面实现，高等教育总规模、大中小学在校生数量位居世界第一，办学质量不断提高；就业规模持续扩大，全社会创业活力明显增强。社会保障制度建设加快推进，覆盖城乡居民的社会保障体系初步形成；公共卫生服务体系和基本医疗服务体系不断健全，新型农村合作医疗制度覆盖全国。与此同时，我们也面对着一系列社会问题：大量流动人口的城市化问题、群体事件层出不穷、新的贫困人口不断出现等等，这些都对社会管理的体制与机制创新提出了新的要求。
一 社会管理创新的战略意义
党的十一届三中全会以来，我们党对于中国特色社会主义事业总体布局的认识越来越深刻。从“两个文明”建设到经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”，再到现在的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，对中国特色社会主义事业总体布局的认识，经历了一个初步探索、逐步深化和趋于完善的过程。
改革开放初期，邓小平敏锐地意识到物质文明和精神文明协调发展的重要性。他在深刻反思新中国成立30年成败得失的基础上，根据改革开放实践中出现的新问题，鲜明地提出要坚持“两个文明”一起抓，社会主义不但要有高度的物质文明，还要建设高度的社会主义精神文明。这一时期，社会建设的很多内容包含在经济建设和精神文明建设之中。
党的十三届四中全会后，以江泽民为核心的党中央在领导我国改革开放和现代化建设的实践中，进一步提出在建设社会主义物质文明和精神文明的同时，要建设有中国特色的社会主义政治文明。党的十六大报告将经济建设、政治建设、文化建设与物质文明、政治文明、精神文明相联系、相结合，形成了“三位一体”的总体布局。在这一布局中，社会建设地位越来越突出。在三大建设中，社会建设的内容都占有重要的地位。
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会的战略思想和重大任务，从而使中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”扩展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”。这体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化。党的十七大报告指出：“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领。”“四位一体”总体布局正式形成。在深入贯彻落实科学发展观的过程中，我们党对于社会建设更加重视。2012年7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的讲话中，胡锦涛总书记全面具体地阐述了中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的问题，使中国特色社会主义事业的总体布局由“四位一体”发展成为“五位一体”，丰富了中国特色社会主义的科学内涵。
无论是“两个文明一起抓”，还是“三位一体”、“四位一体”和“五位一体”的总体布局，我们看到社会建设的地位和作用越来越突出。同时，在社会建设中，社会管理创新意义重大。2011年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛总书记指出：加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。2011年5月30日中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，会议强调要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，有效应对社会风险，为党和国家事业发展营造更加良好的社会环境。2011年7月出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》要求：紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、制度、体制、机制、能力建设，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系。2011年9月，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，在中央社会管理综合治理委员会第一次全体会议上，中央领导同志指出：加强和创新社会管理，既是当前维护社会和谐稳定的紧迫任务，也是巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、全面推进中国特色社会主义事业的战略任务。党的十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。” 习近平总书记多次强调：“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作，这是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”“坚持党的原则，怀着诚心诚意为人民谋利益的公心办事，这两条对抓好落实工作十分重要。”这些都指出了社会管理创新的战略意义和基本原则。
二 社会管理创新的基本内容
社会管理创新具体包括那些内容？不同的学者有不同的看法，笔者把这些观点归纳为以下几种。
第一种观点认为，社会管理创新具有三个基本内容：首先，创新社会管理理念，推进有中国特色社会管理理念的现代化。社会管理理念是社会管理的精神内核和价值基础，创新社会管理必须首先建构有中国特色的现代社会管理理念，推进社会管理理念的现代化。其次，创新社会管理法制，推进中国特色的社会管理法制的现代化。创新社会管理必须完善中国特色的社会管理法律制度，必须建立健全社会管理的法律法规和社会规则体系。再次，创新社会管理体系，推进有中国特色社会管理体制机制的现代化。加强和创新社会管理，关键在于构建与社会主义市场经济、民主政治、先进文化和快速发展的信息化社会相适应的社会管理体系，建构和完善具有中国特色的社会管理体制机制。
第二种观点认为，社会管理创新的重点内容可以概括为以下三个方面：首先，社会秩序管理创新，这是指政府对社会秩序管理的创新，通过创新保障社会运行有序、社会生活正常、社会和谐稳定，为经济社会发展创造良好的社会环境。其次，社会服务管理创新，是指政府提供全方位公共服务，寓管理于服务之中，着力建立并完善社会保障体系和公共服务体系，着力解决各种民生问题。再次，社会管理体制创新，要转变社会管理模式，由行政化管理方式转变为社会化管理方式。
第三种观点认为，社会管理创新的内容是：从体制创新维度上讲，是倡导政社合作，实现多元共治，社会管理体制创新的本质，就是要妥善处理好政府与社会之间的关系，需要从国家主导包办向社会、企业、个人多元参与转变。倡导政社合作，实现多元共治，是我国社会管理的体制创新之维。从机制创新维度上看，是协调利益关系，应对社会风险，通过相应的制度安排，建立健全合理的利益表达机制与博弈环境，调整资源配置的方向，建立强势群体与弱势群体利益共享、风险共担机制，达到利益均衡，实现互利共赢，应对战略机遇期社会结构变迁所引起的社会张力，以及由此所带来的社会危机或社会风险，是新时期我国社会管理的机制创新之维。
第四种观点认为，社会管理创新的关键是由国家垄断社会管理的体制，转变为由国家与社会分工负责、共同管理的新体制。新社会管理体制的建立，核心是形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制。如果说，创新社会管理体制机制，必须形成国家与社会分工负责、共同管理的新社会管理格局，那么，其中的关键就在于是否能够形成一个社会管理的社会自治机制，即属于社会的事情，尽量由社会成员去自我管理。而要做到这一点，国家就要放权，政府就必须学会有所为有所不为，也就必须运用法律的方法，即通过赋予权利义务的方式，充分发挥社会成员在维护自身权利过程中的积极作用，达到社会管理的目的。
笔者认为，上述观点都有自己的合理之处，值得借鉴，当然，要真正弄清楚社会管理创新的核心内容，就应当科学地把握中央的一系列部署。党的十八大指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。” 这就指出了社会管理创新的基本内容。十八大报告还指出了实现社会管理创新的途径，“必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”
陈里，河南镇平人，管理学博士。陕西省公安厅副厅长，陕西省法学会副会长。近年来，致力于社会管理创新、社会治安综合治理与国家安全、农村稳定与发展等方面的研究，发表相关论文50余篇，被《新华文摘》《红旗文摘》等刊物转载；著有《经济利益与中国农民犯罪原因研究》（中国社会科学出版社2011年）一书；主编《领导国学智慧全书》《领导实用心理学》等七部著作；被人民网、新浪网评为2012年全国政务微博十大人物。
上卷
第一编理论探索
社会管理创新：概念界定、总体思路和体系建构
社会管理创新引论
社会管理创新与福利社会建设
冲突解决视角对公共管理的启示
集体认同的变迁与重构——社会管理创新的组织基础研究
论社会管理创新的文化精神基础
创新社会管理与社会道德建设
中国社会管理创新的制度背景
中国社会形态的基本特征与社会管理创新
社会管理创新的法理探源和中国特色
社会结构转型与社会管理创新
社会发展是社会管理创新与和谐城市建设的重要基础
论政治现代化视阈中的社会管理创新
论社会管理新格局的形成与行政主体理论的变迁
管理机制创新：基于社会风险的语义及功能分析
权利、自由与社会管理创新的切入点
社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角
善治视野下的社会管理创新
社会管理创新的主要原则
中国社会管理创新的战略思考
以共识、共通、共容、共享引领社会管理创新
以自由看待社会管理创新
新时期我国社会管理的创新之维
治理思路的调整与线性思维方式的转换——浅论社会管理创新
社会管理创新与制度层面上的社会主义核心价值体系建构
社会管理创新研究需要关注的几个问题
“弱势”心理蔓延：社会管理创新需要面对的新课题
国外社会管理的有益经验
第二编法制保障
社会管理创新与法治保障
社会管理创新不能游离于法律框架之外
社会管理创新的关键在于法治
法治是社会管理创新的最优模式
社会管理创新与法律方法
法治与社会管理创新
论建构法治型社会管理模式
发展、改革、创新与法治
社会管理创新的过程正当化
社会管理创新中的法律观念与法律制度创新
法治解决问题方式及其对社会管理创新的意义
在法治方略下寻求社会管理创新
社会管理创新中的软法之治
社会管理央地关系的创新及其宪法保障
社会管理创新与宪政精神
论宪法在社会管理创新中的保障作用
社会管理创新的法哲学思维——人本的视角
行政法治视野中的社会管理创新
社会管理创新与行政法形态之变革
社会管理创新与刑法理念的发展
论社会管理创新中的刑事法治问题
当代中国政府社会管理创新——以麦肯锡7—S系统思维模型为分析框架
张立荣
变化中的中国政府治理
社会管理创新与服务型政府建设
社会管理创新要求加强行政决策程序建设
公安社会管理创新的观念与路径
国家理性视角下的公安机关社会管理创新
社会管理创新与司法能动
下卷
第三编实践路径
当前我国社会管理创新的主要领域和基本做法
基于社会计算视角的社会管理科学化与创新方法研究
社会管理创新的社会背景与实践要求
重视社会体制改革与社会管理创新的研究
——社会管理研究的一个方案设计
社会管理创新路径研究
实现社会管理法治化的路径
推进社会管理创新要着力解决的几个关键问题
我国社会管理创新的重点与方向
推进社会管理创新的着力点
非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新
基于社会管理视域的基层维稳运行模式研究
社会管理中公民参与的价值彰显和路径选择
创新社会管理与公共政策执行
社会管理体制的困境及其未来框架建构
2012年进一步创新社会管理的几点思考
第四编热点问题
试论社会工作对社会管理的协同作用
论多种社会主体在社会管理创新中的作用
发挥社会组织协同社会管理作用探讨
社会管理创新中非政府组织的和谐治理研究
社团管理体制创新与公法应对
社会组织发展与社会管理创新
社会管理创新背景下我国社会组织的发展与变革
社会管理创新范式：协同治理中的社会组织参与
当代青年发展与社会管理创新
社会管理创新视角下民间青年意见领袖与共青团工作互动关系研究
社会管理创新背景下的共青团发展——党的青年群众工作的新命题
加强社会管理与思想政治教育创新发展
城乡一体化：社会管理创新关键点
新公共管理视角下的社区社会管理创新研究
社会管理创新背景下的和谐社区建设
从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展
石佑启
“县域善治”：基层社会管理创新的理想模式
农村社会管理创新须把握几个问题
从行政侵蚀到吸纳增效:农村社会管理创新中的政府角色
乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择
农村社会组织：农村社会管理创新的基础
社会资本与民族地区农村社会管理创新
现实社会与网络虚拟社会融合视角下的社会管理创新
——基于国外成功经验的启示
社会管理体制如何适应“虚拟社会”
虚拟社会管理创新研究论纲
网络时代城市社会管理创新研究
发挥政务微博在创新社会管理中的作用
后记
社会管理创新的关键在于法治
一 传统治理模式之弊
人类社会广泛存在着各种各样的矛盾和纠纷，这些纠纷矛盾解决不好，可能会给人类造成极大的伤害和损失。如何公平、合理、及时地解决这些矛盾纠纷，是任何一个国家面对的共同问题。这是实现良好社会管理的关键，是社会治理的本质。法学的主要任务不是研究如何不让矛盾和纠纷发生，而是应该研究解决社会矛盾纠纷的科学方法和模式。
中国传统的社会治理模式以强力为主，并辅之以血缘宗法规范和伦理道德。秦用武力统一中国以后，中国历朝历代的统一都是通过战争方式实现的。由于相信强力的作用，中国历史上战争不断。发生战争的主要原因就是社会矛盾纠纷恶化、激化，不可收拾，又没有适当的矛盾纠纷解决机制，最后诉诸武力解决问题。
这些暴力是怎么发生的呢？有一个法律格言：当法律被穷尽的时候，暴力就发生了。问题是，在封建社会，中国基本没有正常的解决矛盾和纠纷的法律机制，只能通过暴力解决问题。
除了强力，中国传统社会治理模式中还有一整套血缘宗法规范和伦理道德。在中国传统文化中，“国家”既是一个词，也是两个词，“国”是“家”的放大。治国与治家是一个道理，家有长幼尊卑之分，依此自然形成和谐的家庭秩序。如果国民也能够这样区分，并由此自然形成一种秩序，国家就实现了大治。古代的“和亲”就是基于这样的理念而产生的，即如果战争解决不了问题的话，那就和亲，以创造一种模拟的家庭关系，继而产生真正的血缘关系，由敌对双方最后变成一家人。根据这种名分秩序，确立宗藩间的主从关系、朝聘序列、兵力多寡、爵位上下、文书体例以及藩邦间的关系等。所有这些的目的都是要加强大家庭意识，巩固国家的统一和联合体的和谐稳定。
二 确立新的社会治理模式
1979年后我们的政治文化和实践开始发生变化，1979年邓小平访问美国，他在美国国会发表演讲时说我们不再用“解放台湾”的提法了，而是主张用和平谈判的办法实现国家统一，解决内部纷争。从此开启了中国和平发展的新纪元。自1979年对越自卫反击战以来，中国30多年没有战争，既无外战，也无内战。正是因为30多年没打仗，才有今天中国经济社会发展的巨大成就。一个新的以“和”为核心的政治理念和哲学开始形成。
特别是1997年党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法，确立了中国新的社会治理模式，即以法律之治和民主之治取代原来的社会治理模式。这是中国社会治理模式的革命性变革，是几千年政治文化的重大转变，“和”成为关键词，国际上我们讲和平，两岸讲和解，内部讲和谐。“和”的主要方式就是法治和民主。
这种转变对实现党的长期执政，维护国家的长治久安，具有决定性意义。从其他国家的经验来看，尤其英国和美国这两国之所以至今依然具有旺盛的生命力，其秘诀就在于法治与民主，尽管是资产阶级的法治与民主。其道理在于，一则法治为市场经济和民主政治的运行提供了稳定科学的轨道，使其成为有秩序、有规则的市场经济和民主政治，不会失控和混乱；二则为重大矛盾纠纷的解决提供了法治渠道，避免了内乱和战争。例如2000年美国发生的总统大选纠纷，不少人认为可能会造成社会混乱甚至动荡，而当年美国解决这个纠纷则是通过最高法院的一纸判决，结束了36天的政治混乱。
美国著名时事评论员托马斯·弗里德曼评论这个判决说：判决的失败者接受法治——以及法治背后的制度为最终的、合法的原则。只有通过这种方式——只有当我们重申我们对法律制度的忠诚，甚至即使它对我们不利——制度才能长存、改进并在失误中总结教训。他还说，美国成功的秘密不在于华尔街，也不在于硅谷；不在于空军，也不在于海军；不在于言论自由，也不在于自由市场——秘密在于长盛不衰的法治及其背后的制度，正是这些让每一个人可以充分发展而不论是谁在掌权。美国强大的真正力量在于，“我们所继承的良好的法律与制度体系——有人说，这是一种由天才们设计，并可由蠢才们运作的体系”。
民主则实现了从“家国”到“民国”的转变，由家族统治向全民政治转变。过去选择治国人才的范围非常小，只能在少数人里边选择。今天实行民主，凡年满18周岁的公民都有选举权和被选举权，其范围扩大了无数倍。
三 法治与民主的关系
关于法治与民主的关系，这二者都很重要，缺一不可，二者必须实现密切的结合，建立法治与民主的体制，这才是社会管理创新之道，也应该是政治体制改革的大方向。但是在发展顺序上，应该有先有后。我们以前总说“民主法治”，把民主排在前头。其实从科学顺序上应该说“法治民主”，法治必须摆在民主之前，先铺设好民主的法治轨道，然后才可以保证民主的健康、有序和快速发展。
如果法治的轨道和规则还没有确立，就在法治之外发展民主，中外历史已经反复证明那样的民主是灾难。如果先发展了民主，希望在民主基础上再“长出”有效的法治来，这似乎还没有成功的先例。恰恰相反，法治和民主都很成功的地方，其经验都是先发展法治，等法治完备、政府和人民形成了法治传统和习惯后，再发展民主。法治必须先行，不能同行，更不能后行。这是英国和美国的共同经验。当然我们发展的是社会主义法治和社会主义民主，是更高级的法治和民主，要避免资产阶级法治民主的种种弊端和问题。
总之，中国社会管理创新的关键在于法治。今天我们必须加大法治建设的力度和速度，不断把依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业推向前进。
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