纵向财政不平衡形成机制、激励结构与平衡策略研究（国家哲学社会科学成果文库）_李永友等著_9787100196963

　　研究按照如下逻辑展开：首先，在文献梳理基础上，归纳已有文献基于成熟市场经济国家提出的纵向财政不平衡（Vertical Fiscal Imbalance）测度方法，分析不同方法在中国运用的局限，并结合中国条块兼容管理体制，建立适合中国国情的纵向财政不平衡测度方法，利用这一方法，测度央地之间的纵向财政不平衡水平和县市政府的纵向财政不平衡程度，并对其趋势特征和地区结构做比较分析。
　　其次，从两个视角分析纵向财政不平衡形成机制。研究分两个层面展开，一是回答纵向财政不平衡为什么有存在的理由，二是纵向财政不平衡加深的可能机制。对于纵向财政不平衡存在的逻辑，主要基于中央政府视角，将财政视为政治集权下的又一个激励工具，分析大国中的地方政府治理，提出纵向财政不平衡不是一个想当然的错误安排，而是有其存在的合理性。对于纵向财政不平衡的加深机制，重点讨论地方政府在竞争约束下的行为效应，通过分析揭示，纵向财政不平衡除了体制本身因素，软预算约束和财政竞争是造成纵向财政不平衡加深的两个重要机制。
　　再次，对纵向财政不平衡产生的影响进行实证考察，重点讨论纵向财政不平衡下地方政府公共支出行为，以及对宏观经济的影响，包括经济增长、投资消费等。纵向财政不平衡下的地方政府公共支出行为研究分两个层面展开：一是纵向财政不平衡与地方政府支出结构关系；二是纵向财政不平衡与社会性公共品相对短缺关系。由于中国是一个政府主导型经济，地方政府的支出行为必然影响经济增长等宏观变量，所以又进一步探究了纵向财政不平衡与经济增长、经济结构的关系。
　　基于研究发现，我们开始转向中国在现有体制下解决纵向财政不平衡的两种主要纠偏机制，一种是转移支付，一种是体制改革，分析两种机制产生的激励效应。其中关于转移支付的研究，重点集中于转移支付这种纠偏机制有没有在实现纠偏同时发挥协调地区间财政竞争的作用，如果没有，或效果很弱，这种大规模转移支付机制又会如何影响地方政府行为。由于在纵向财政不平衡下，转移支付是解决下级政府公共品成本补偿能力不足问题的重要机制，所以转移支付理应能激励地方政府更高行政效率，事实是否如此，研究对此展开了分析。而体制改革则集中于研究省直管县财政改革和乡财县管两个致力于解决县乡财政因体制不平衡产生财政困难问题的改革。其中，对省直管县财政改革研究，重点讨论省直管县财政改革在纠偏纵向财政不平衡同时带来的软约束效应及其可能的传导机制。对乡财县管改革研究，重点讨论乡财县管这种纵向财政不平衡纠偏机制对提高基层政府公共品供给行为的影响，进而研究乡财县管改革对城乡二元发展结构的改善效果。
　　面对两种纠偏机制存在的激励问题，研究开始从更为根本的问题出发，探究不平衡体制下的纠偏策略。由于在既有的政治集权体制和央地关系框架下，不平衡的重要原因是政府职责垂直配置和政府收入的垂直分配不对应，所以解决不平衡问题关键是厘清政府职责垂直配置和收人权的垂直分配。由于收入权垂直分配国内研究已经很多，并且在《总体方案》中已做了安排，所以我们的研究暂且集中于政府职责的垂直配置。研究从两个层面展开，一是跨国经验，一是中国现实。其中，跨国经验重点讨论财政支出职责垂直配置的规律性和决定因素。中国现实重点研究政府层级以及政府职责在不同层级之间的垂直配置。在政府层级研究中，重点分析中国现有五级政府存在的历史传承性和相对合理性。在职责垂直配置研究中，重点分析政府职责对应的支出在中央-省-市-县-乡之间垂直分配的演化路径和空间结构特征，在此基础上，结合中国政府层级设置，讨论合理的政府职责垂直配置及其对应的支出分配。
　　最后，项目又回到转移支付这一主要的纠偏机制。因为从跨国经验看，纵向财政不平衡实际上是一个普遍现象，各国用于纠偏这种不平衡的主要机制是转移支付，所以作为本书研究最后落脚点，重新回到转移支付机制设计。在这部分，重点研究不对称信息下的转移支付设计，以及转移支付设计价值取向和路径选择。

　　中国经济从1978年改革开放至2019年实际增长了近39.29倍，其中，从1978年到1994年实际增长了约4.52倍，从1995年至2019年实际增长了约7.95倍。高速增长使中国经济占全球经济份额也由1978年的2.32%上升到2019年约16.58%，但其中1978年到1994年实际上是下降的，1994年，中国经济占全球份额仅有2.16%。经济快速增长不仅让中国摆脱了贫穷，走向了富强，而且对世界经济增长的贡献也有目共睹。据中国国家统计局数据，2019年中国对世界经济增长的贡献率超过30%，远超美欧等发达地区。中国经济不仅总量规模持续扩大，人均GDP也增长迅速。从1978年到1994年，人均GDP实际增长了近3.63倍，从1995年到2018年，人均GDP实际增长超过6.75倍。人均GDP世界排名从1978年的第92位下降到1994年的第126位，但到2019年又升至第72位。从这一系列数据可以看出，中国经济增长有一个非常重要的特征，即经济增长很惊人，尤其是1994年以来的表现。尽管在2010年前后，中国经济进入换挡降速的新常态，但经济活力依然。围绕中国经济增长，学术界对其动力机制展开了研究。蔡昉（2014）在《破解中国经济发展之谜》一书中指出，改革是中国经济发展的动力机制，全球化为中国经济发展拓展了空间，制度创新为中国经济发展不断释放红利。朱天（2016）在《中国增长之谜》中将投资、教育和技术进步看成中国经济增长的动力之源。YaoYang（2014）在“The Chinese Growth Miracle”一文中认为，中国经济增长奇迹主要是遵循了新古典经济学的标准逻辑，即高储蓄和投资、技术进步、人力资本积累以及宏观经济稳定。在几乎所有关于中国经济增长奇迹的研究中，改革都被认为是一个非常重要的源泉，其中最大的改革就是计划经济向市场经济的转变。然而，在几乎所有研究文献中，一个典型事实似乎并没有被特别关注，那就是中国是一个政府主导型经济发展模式的大国。在这样一个多级政府体制的大国中，调动地方政府发展经济的积极性，同时又能使地方政府关注辖区社会稳定，是能够保证经济稳定增长的重要因素。
　　然而，对一个已经从计划经济走向市场经济的大国而言，在政治集权体制下调动地方政府发展经济稳定社会的积极性并不容易，因为政治集权虽然本身就是一种激励机制，通过晋升竞争实现上述目标，但毕竟有各方面限制，晋升激励对所有地方官员而言并不具有普遍性。而从中国实际看，各级地方政府发展经济稳定社会的积极性却都非常高，地区间竞争也非常激烈。显然，晋升激励是一个机制，但应该还有其他机制在发挥作用，共同支撑经济增长。这个机制其实就是中国财政体制确立的政府间财政关系。在中国，政府间财政关系包括两个方面内容，一是以增值税为主的收入分享，一是以行政性分权为主的支出责任垂直配置，改革开放以来，向市场放权和向地方政府放权是改革的主基调。在这一过程中，财政体制改革发挥了重要作用，为市场发展和地方政府发展经济提供了有效激励。回顾这一时期中国财政体制改革所确立的政府间财政关系，扩大地方政府自我管理权同时确保中央权威，是确立政府间财政关系的重要目标。为了实现这一目标，改革开放之后的15年时间，中央政府一方面向地方政府下放支出责任，另一方面给地方政府更大的聚财激励，先后实行了承包制和留成制。然而，这一时期所确立的政府间财政关系的确激发了地方政府活力，但也带来了一个威胁到中央权威，降低中央宏观调控能力的结果，就是两个比重的下降，即财政收入占GDP比重下降和中央财政占全部财政比重下降，后者直接导致了这一时期中国财政体制确立的央地政府间财力和支出责任的不平衡。只是这一时期的特征是不平衡偏向中央政府。

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