世界银行营商环境评估_罗培新著_9787544779951

本书作者罗培新教授以数据、真实案例与洞察，对世界银行营商环境评估十大指标条分缕析，解读营商环境的方方面面，展现中国营商环境制度改革与变迁，展望中国营商环境的未来。

法治，是最好的营商环境——代前言
罗培新

营商环境，像空气一样重要
营商环境，已然成为时下热词。2019年11月5日，习近平总书记在第二届中国国际进口博览会上明确指示“继续优化营商环境”。事实上，自2018 年以来，从中央到地方，从北上广深到塞外边陲，一项项意在优化营商环境、激发市场主体活力的改革举措陆续推出。国务院成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，并下设优化营商环境专题组。国务院办公厅出台了《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等一系列政策措施，对优化营商环境做出了具体部署。
2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，“激发市场活力，着力优化营商环境”是今年政府工作的重要任务之一。2019年1月，国务院通过《优化营商环境条例》，并将于2020年1月1日起实施。营商环境，几乎成为时下各级政府文件与会议的标配语汇。
在这一浪高过一浪的热度的背后，一个最深层的问题是，什么是营商环境？

“营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（International Finance Corporation，简称IFC）的“Doing Business”项目调查，该项目调查始于2002年，旨在对各国中小企业进行考察，并对在企业存在周期内所适用的法规进行评估，通过收集并分析全面的定量数据，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并发布《营商环境报告》（DB Report），供学术界、记者、私营部门研究人员和关注各国商业环境的其他人士参考。首份《营商环境报告》于2003年发布，其包括5套指标，涉及133个经济体。而今，该报告包括10 套指标，涉及190个经济体。
我国的此项排名，多年来曲折前行。2019年大幅攀升，一举跃升32位，名列全球第46名，首次跻身全球前50强。我国也成为当年进步最快的经济体之一。2019年，我国的全球排名继续提升，位列第31名，首次进入全球前40名，表现堪称优良。
在国内，曾有人说，营商环境，就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场政企狂欢。的确，曾经有一段时间，为招商引资，祖国各地，八仙过海，各显神通，纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式，终究不可持续，特别是在税权收归国家、土地资源禀赋行将用尽之时，更是如此。对企业来说，政府的种种优惠补贴，固然能够惠及一时，但真正起决定作用的，却是公平高效的制度环境。它像空气一样不可或缺，弥漫于企业的周遭，平时势难察觉，一旦遭受污染，有毒有害的空气所侵蚀的，远远不仅是少数企业，而是整个生态系统。特殊照顾与额外补贴，而不是普遍降税减费，其戕害的，恰恰是市场化、国际化与法治化的营商环境。
正因为如此，习近平总书记指出，营商环境就像空气，只有空气清新了才能吸引更多投资。2019 年2 月25日，习总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。
文明新旧能相益，心理东西本自同。习总书记的这一重要论断，与新制度经济学关于“制度极端重要”的论说，可谓一脉相承。

“制度是极其重要的”
新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯?诺斯（Douglass North）等人在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》等著作中提出了“制度是极其重要的”这一命题，他们甚至从一种禀赋的视角，来理解法律制度：法律被视同高速公路或者水坝—经济腾飞之前的一项固定资产投资，它决定了经济的发展路径，但其自身却不会变动不居。
此种观点可追溯至马克斯?韦伯。他运用法律来解释西欧资本主义的兴起，得出了一项著名的论断，即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。一个世纪之后，道格拉斯?诺斯部分援引了韦伯的观点，并将其运用于具体制度领域中。诺斯声称，决定一国是富还是穷的，是制度的质量。在诺斯看来，富国成功地形成了可靠的、低成本的制度，保护了产权，确保了合约的履行。相反，穷国则缺乏这些孕育着市场交易的制度安排。由于制度变迁存在路径依赖，那些禀赋孱弱的国家想变更其基础以赢得未来的经济增长，就相当困难。
他们的论证过程，可以简单地抽象为以下等式：良性法律+良性执法=良好的经济绩效。
将制度优劣与国家贫富联系在一起，已经获得了广泛的认可。
美国麻省理工学院的德隆?阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）教授和哈佛大学的詹姆斯?A. 罗宾逊（James A. Robinson）教授在合著的《国家为什么会失败：权力、繁荣与贫困的起源》（2012）一书中，提出了以下问题：
放眼全球，为什么有的国家蒸蒸日上，人民富足，而有的国家却陷入长期的贫困？为什么有些国家保持经济持续增长，而有些国家虽然实现了高速增长，却如昙花一现？为什么有些国家的贫富差距较小，而有些国家的贫富差距越拉越大？
对于这些问题，他们给出的答案是：制度。
纵观世界，各国的经济和社会制度姿态万千，秉性各有不同，但仍然可以大致分为两类，即包容型（inclusive）和汲取型（extractive）。在包容型经济和社会制度中，市场主体享有广泛的权利，强调自由进入和竞争，任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会，市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益，生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世界银行营商环境排名居前的经济体，例如新西兰、新加坡、中国香港等，均属此类。
相反，汲取型是指市场主体缺乏普遍的权利，权力要么源于世袭，要么通过革命由军阀控制，精英人物或者既得利益者在制度选择中起到关键作用。市场垄断横行，生产者只能够获得极少部分甚至无法获得任何生产性收益，生产性激励极度匮乏。历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民，欧洲殖民者从非洲大量贩运奴隶到美洲、亚洲等国家或地区，在奴役他们的基础上建立起来的制度，即为典型的汲取型制度。
这两种制度是如何形成的？
很有意思的是，阿西莫格鲁和罗宾逊认为，许多国家建立起包容型制度并非必然，而是偶然事件起作用的结果，他们甚至运用“制度漂移” （institutions drift）这一术语来加以解释。制度的发展变化就像浮在水面上的冰块的漂移，两块本来在一起的冰，可能会因偶然因素而逐渐漂离，渐行渐远，甚至成了完全不同的模样。例如，北美洲和南美洲曾经同为欧洲人的殖民地，在欧洲殖民之前，这些地区并无本质差别。但是，西班牙人最先到达了南美洲，迅速开启了掠夺性殖民的过程，遍地搜刮黄金、白银及其他贵重物品，西班牙人迅速致富，进而建立了汲取型制度。当英国殖民者到达北美洲时，也试图学习西班牙人在南美的殖民模式，但由于资源和人口分布的差异，没能够学成，不得不在北美发展生产，通过生产获得可以攫取的资源。这使得北美洲能够发展出生产活动、先进的技术等，进而建立起了包容型制度。
就短期而言，汲取型制度也能够实现经济增长，因为攫取者也需要攫取的资源。但此种经济增长不可持续，其原因在于：其一，攫取者的行为是短期的。统治者或者当权者都有生命或任职期限，他们会在其任职期限内尽全力攫取，而绝不可能“风物长宜放眼量”。其二，生产者激励不足。生产者或者劳动者并非出于自愿而是被迫努力劳作，对于他们而言，偷懒才是最大的福利。其三，攫取者之间恶性冲突。攫取者之间会为获得有利的攫取条件而爆发冲突。例如，垄断者为保持垄断地位而无所不用其极，只要脑补一下黑帮火并的场景就会明白，此种以黑吃黑、以暴制暴的模式，势必恶化社会秩序，降低生产激励，阻碍经济的长期增长。
相反，包容型制度可以实现长期的经济增长。其原因在于：其一，生产者拥有正向激励。由于有着稳定的回报预期，生产者拥有充分的内生激励，去从事生产活动，由此生生不息，代代相传。其二，不存在攫取者任期约束下的巧取豪夺，保护了创造者的收益。其三，避免了攫取者之间的暴力冲突，社会秩序安定，市场主体主要通过发明和新技术的运用，获得有利的生产条件。
发端于2003年的世界银行营商环境评估，以降低制度性交易成本为主线，以更美好的制度构造更美好的生活，其方法论即源于此。而何为“制度性交易成本”？在这里，有必要讲透彻，说明白。
20世纪30年代，诺贝尔经济学奖得主罗纳德?科斯率先在“生产成本” 之外提出“交易成本”的概念。他发现，运用价格机制来配置资源，并非毫无成本，产权保护、谈判签订合同、监督合同执行等等，都存在着交易成本。沉寂多年之后，“交易成本”终于引发了高度关注，并获得了进一步的阐释。1972年获得诺贝尔经济学奖的经济学家肯尼斯?阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”，而不是单纯的商业成本。
无独有偶，与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪 30年代从事研究时发现，当时湖南、江西等地的中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市（例如宁波）的粮食市场上，他们的大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查，张培刚发现，地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世界银行所称的制度性成本，即无论市场主体如何努力，如何聪慧，都必须承担的成本，这也正是世界银行评估着力于削减的。

以法治引领和保障改革
自DB2019开始，世界银行已将“营商环境前沿距离”（Doing Business distance to frontier）这一名称改为“营商环境便利度分数”（ease of Doing Business score），以更好地反映衡量标准的主要理念—表明一个经济体相对于最佳监管实践的位置。
当然，我们也应当看到，世界银行《营商环境报告》有其局限性。它并不要求涵盖与私营部门发展和成长有关的所有领域，例如，它并没有评估市场规模、金融市场的稳健性和深度、宏观经济状况、外国投资的安全或政治稳定性等。但一年一度的营商环境排名，仍然有助于领导者获取信息，使其正视改革的紧迫性，并认识到，健全、有效的商业监管对鼓励创业和推动经济发展至关重要。
世界银行研究报告指出，改革的内驱力极端重要。越是富裕的国家，推出的改革措施越多，这与越是贫穷的国家越要改革以追上富裕国家的观点是相悖的。而如何推进改革？世界银行方法论最大的教益是，商业监管规则必须有效且易于遵循和理解。要推动经济增长、减少腐败和促进中小企业繁荣，就必须消除不必要的繁文缛节。
我国政府近年来大力推进的“放管服”，其用意也在于释放市场创新创业活力，打造良好的营商环境。上海和北京作为指标城市，更应当以时代的使命感和改革的担当精神，全力推进营商环境优化工作！
在这一过程中，必须高度重视法律的作用。无论是为了提升世界银行评估的全球排名，还是更为广义的营商环境的优化，概莫能外。就提升排名而言，我们必须高度重视法律规则，世界银行专家对10个领域的打分，均采取“问”与“查”的方式来进行。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所和报关公司等营商人士发放问卷；“查”是指查阅每一个问题对应的法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。因此，运用法律手段来提升排名，符合世界银行的价值观与方法论。世界银行报告显示，自2003年首次发布以来，世界银行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发了3 500余项改革。而在2018 年，世界范围内的改革活动达到高峰—仅2017/2018年度，128个经济体就进行了314项改革。而所有的这些改革，均须通过法律的“立改废释”来完成。
世界银行《营商环境报告》，忠实地记载着中国2008 年以来的制度变迁。有鉴于此，各国高度重视，纷纷通过修订法律，来提升全球排名。例如， 2012年，俄罗斯全球排名第124位，普京签署总统令，要求迅速启动大面积的法律法规修订，5年内跻身全球20 强。2018年，俄罗斯迅速上升至全球第31 名。新加坡、新西兰等全球排名领先的经济体，无不紧盯世界银行指标，动态修订法律。我国也应以世界银行评估为契机，在不伤害其他法益价值的情况下，启用法律简易修订程序，保持法律的市场适应性。
而在世界银行评估之外，我国自主优化营商环境，更要发挥法治的引领与保障作用。2019 年4 月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了8部法律的修订，分别是《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国车船税法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国行政许可法》，涉及数十个条款的修订。另外，国务院近期也修订了《中华人民共和国注册建筑师条例》《建设工程质量管理条例》《不动产登记暂行条例》等三部行政法规，最高人民法院也先后发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（五）》，与此同时，中国证监会发布了《关于修改〈上市公司章程指引〉的决定》，上海证券交易所分别修订了《上海证券交易所股票上市规则》和《上海证券交易所科创板股票上市规则》……这些规则的修订，正是因应世界银行评估而做出的制度性变革。
近年来，上海锐意改革，推行了证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革，大大激发了市场活力。凡此种种，无不是规则先行，改革与法治携手共进。
最后，法律与政策的知晓度，非常重要。
印度著名诗人泰戈尔写道：世界上最遥远的距离，是我站在你面前，而你却不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系，同样生动贴切。法律法规千条万条，老百姓不理解不明白，相当于打了白条！要赢得民众真切的感受，除了措施本身切中肯綮之外，去繁就简，以接地气的方式解读和宣讲政策，同样非常重要。
在迎接世界银行评估时，以诚信不欺、实事求是的态度，真诚地与世界银行沟通，尽力取得他们的信任、理解与支持，避免误判，应当成为我们的工作方式。
营商环境，没有最好，只有更好；优化营商环境，永远在路上！

三、中国指标城市的改革措施

为改善营商环境，提升我国全球排名，北京和上海市政府都非常努力。2018年6月19日到23日，笔者随团赴世界银行华盛顿总部，全程参与了世界银行营商环境磋商。在“开办企业”这项指标上，北京、上海及国家市场监管总局分别汇报了改革进展。从汇报及随后的问答环节看，我国很好地把握了世界银行的方法论，在阐释我国开办企业程序的减少时，严格遵循了程序的“外部性”、“强制性”及“主体独立性”的判断标准，取得了良好的沟通效果。

例如，北京从原来的7个环节减为2个环节（当然，世界银行未全面认可），从24天减至3～5天（当然，最终世界银行未完全认可）。具体来说，是将工商登记所需“名称预先核准”和“申请营业执照”合并为“申请营业执照”这一环节。另外，企业在领取纸质营业执照的时候，将获取1个印章，不需要和公安部门及印章刻制部门进行互动，故省去了这个环节。因而，加上领取发票，一共是2个环节。

值得注意的是，开办企业本来有刻制印章环节，而且会发生200～250元的刻制印章费用。现在北京的做法是，由企业在网上选定印章的形式与枚数，政府为其刻制印章，统一向刻字社拨付费用。而上海的做法有所差异，认为这是企业应当承担的成本，故政府未承担刻章费用。

无论是北京还是上海，大幅削减程序、缩短办理时间，其中的一大利器是政府部门的数据互联互通与共享应用。上海市颁布了《关于加快企业登记流程再造推行开办企业“一窗通”服务平台的意见》，并且于2018年3月31日起实施。类似地，北京工商行政管理局于同年4月26日正式推行“e窗通”服务平台。

以上海为例，“一窗通”服务平台实施后，开办企业仅仅需要进行以下环节：第一步，工商企业登记，耗时3天；第二步，刻章企业刻制公章，耗时1天；第三步，税务发放发票，耗时1天，可与第二步同时办理。至此，创办人已经完成开办企业全部必备程序。企业设立后，当招收员工需要办理就业参保登记时，企业可通过“一窗通”服务平台在线一步办结，无须现场提交或领取任何纸质文书。

此番改革力度之大，用企业创办人的话来说，“幸福来得太突然”，而参与磋商的世界银行专家，也对中国的改革赞叹不已！这次改革中，“一窗通”服务平台作为上海市努力改善营商环境和提升便利度的重要载体，其功能定位体现在以下三个方面：

一是平台集成填写。“一窗通”服务平台整合了原先各部门的网上系统，申请人在“一窗通”这一个网上平台即可获知并填写开办企业所需全部数据。申请人可以通过平台申请设立所有类型的企业和分支机构，包括有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业以及上述企业的分支机构。申请人通过平台开办企业时，可以在线办理申报新设企业工商营业执照、公安公章刻制备案、税务涉税事项、银行预约开户、社保用工自助办理服务等事宜。

申请人在开办企业前先登录平台，按照系统提示填写企业名称和注册登记相关信息，提交预审。预审通过后，申请人打印系统自动生成的表格和文书，并按要求签署，然后线下递交正式申请。2018年6月22日，在世界银行华盛顿总部的磋商问答环节，世界银行专家非常关心这些文本能否进行个性化的订制，能否修改，中国方面回应说，完全可以。

申请案核准的登记信息反馈至平台供其他部门共享。对符合条件的新办企业，税务机关可在受理当天办结全部10个税务初始化事项。

简而言之，“一窗通”服务平台将工商部门原先的企业名称预先核准程序和企业设立登记程序合并为一个程序，企业可以同步向工商部门申请。将申请人需按先后顺序现场向各部门提交有关申请材料的传统办证流程，再造为申请人通过开办企业平台一表填写、一次提交数据、各部门数据同步采集、业务同步办理、结果实时共享的并联办理流程。申请人通过该平台开办企业，最快3天领取营业执照，刻章备案1天可办结，税务事项1天可办结。由原来的22个工作日，缩短到最快5个工作日。不仅简化了开办企业所需的程序，而且大大节省了申请人的时间，这两项正好是营商环境报告中“开办企业”评分的重要指标。

二是流程公开透明。“一窗通”服务平台以图表的方式实时展示开办企业的流程进度。申请人在平台提交企业开办信息后，可以登录平台进行办事进度查询。每个环节办理结束后，都会有相应的短信发到指定人员的手机，申请人可以通过短信确定办事进度。申请人既可以登录平台随时了解进展，也能收到各部门办理进程的短信或电话通知。这些功能设计有助于企业创办人高效查询、准确获知企业开办流程。

三是政府信息共享。通过“一窗通”服务平台的信息共享，实现了原有办事流程从串联向并联的转变，企业创办人在“一窗通”服务平台填报数据后，各部门即可获得拟开办企业的数据，用于审查的准备。一旦工商部门核准，核准的结果信息即同步推送至公安和税务部门，企业可以同步办理公安和税务事项。依托电子政务云等技术，创办人与登记机关间的信息交互，政府部门间的信息共享均可以在十几分钟内实现。

近年来，上海的企业设立便利度一直在提升。2014年商事制度改革以来，市场准入门槛大幅降低，创新创业热情高涨，企业数量较快增长，市场活力持续增强。2015—2017年，上海每年新设企业数量分别为25.5万户、29.5万户、29.2万户。截至2018年5月底，上海共有各类市场主体242.8万户，其中企业196.1万户。与2013年底相比，分别增长59.3%和54.5%。就密度而言，目前上海每千人拥有企业77户，居中国省级行政区划第一。在国家层面，营商环境的改革全面推进。李克强总理于2018年6月28日在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上指出，要进一步推进简政放权，放出活力和动力。总理要求，5年内要实现以下目标：企业开办时间从目前平均20个工作日压缩到5个工作日以内；商标注册审查时间从目前8个月压缩到4个月以内；发明专利审查周期压减1/3，其中高价值专利审查周期压减1/2；工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间压减1/2；进出口通关时间再压减1/2；不动产登记时间和电力用户办电时间均压缩2/3以上……

从DB2019来看，上海得分为93.37分，比北京低0.33分，主要因为北京实行刻章免费，公章和执照“一窗发放”，总耗时少1天，成本少400元。在去年世界银行测评过程中，虽然北京实施了刻章免费，但由于流程不完善，世界银行并未认可其可以减少1个环节，只是认可了费用为0元。上海目前的改革措施是，申请人通过“一窗通”查询全市刻章网点并进行选择，公章价格在“一窗通”一目了然，系统自动按公章价格由低到高进行排序，形成刻章市场良性竞争，营造薄利多销的市场环境，力争通过市场化手段，合理引导公章价格，做到开办企业费用稳中有降。

四、下一步的改革方向

基于现状及进行之中的改革，对于我国的“开办企业”指标，有如下数方面的预测：

（一）最低实缴资本已达最高水平，没有改革空间

在“开办企业”的四项分项指标中，最低实缴资本这项指标上我国已经达到最高水平，占人均收入百分比为0。其原因在于，我国于2014年即已完成注册资本登记制度改革。2014年2月7日，国务院以国发〔2014〕7号文印发了《注册资本登记制度改革方案》，改革公司注册资本及其他登记事项，进一步放松了市场主体的准入管制。随后，我国《公司法》于2014年完成了修订，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制，法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的除外。今后也不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例，不再限制公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本的比例，不再规定公司股东（发起人）缴足出资的期限，不再将公司实收资本作为工商登记事项。也就是说，法律上对于一般企业的最低实缴资本已没有硬性要求，即便是出资1元钱甚至是1分钱，在我国都可以注册开办企业。

因而，在“开办企业”的“最低实缴资本”这项指标上，我国已经没有进一步改善的空间。

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