中国粮食主产区农业补贴政策评价与研究——基于农民视角的考察_彭慧蓉_9787568044103

本书作者源于对政策实质的理解、对历史过往的感悟和拓展研究视域的期望，选择从农民的视角来展开农业补贴政策评价研究。本书主要围绕我国农业补贴政策的演化变迁和变迁逻辑、农民对农业补贴政策的满意度与生产行为选择、新三农时代与农业补贴政策调整等内容展开探索。从我国地区经济呈现明显分化与农户类型具有显著差别的事实出发，致力于对不同粮食主产区、不同类型农民的政策满意度、生产行为回应度及其关联性进行细化研究和比较分析，以期对完善现有农业补贴政策定量研究方法做出有益的探索与尝试，帮助政府进一步认识农业补贴政策的作用机理，关注农民利益与感受，为政策调整提供决策依据。

进入新世纪以来，我国迈入以科学发展观和五大发展理念为理论指导的城乡一体化发展新阶段，依托工业反哺农业，城市支持农村的路径安排，遵循多予、少取、放活的政策方针，我国对原有的以间接暗补为特征的农业补贴政策体系进行了全面调整和重新建构。经过多年的不断探索与完善，我国初步形成了以直接补贴政策和农产品价格支持政策为主体，以综合服务支持为支撑的农业补贴政策体系，极大改变了农业发展的制度环境与城乡利益结构。对重新建构的农业补贴政策进行绩效评价逐渐成为公共政策领域一个方兴未艾的研究范畴。农业补贴政策能否调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力？能否促进农民持续增收？能否提高农业综合竞争力？能否在促进城乡一体化发展中发挥重要作用？未来该如何进一步调整完善？上述问题成为了近年来学界高度关注和致力探索的主题。学者们或是在理论层面分析了农业补贴的经济效应和福利效应（Lilian Ruiz， 2000；Susan Leetman，2001；高峰，2004；谢凤杰，2007）；或是在实践层面基于宏观统计数据或者微观调查数据对农业补贴政策绩效做出定量或定性评价（Teresa Serra，2004；钱克明，2005；顾和军，2008；黄季焜，2011；张淑杰；2012；王鸥，2014；张倩，2016），形成了非常丰富的研究成果。然而，当前的研究也呈现出明显的单向性特征：其一，自上而下视角的研究较多，政府与学者主导了话语体系；自下而上视角的研究较少，农民很少有自我表述和解说的机会。其二，现有研究多是聚焦于政策工具经济效率的精确估算，却较为忽视对具有主观能动性的政策对象的心理、态度、合作意向与行为选择的研究。公共政策的实质就是政策主体、政策客体和社会环境相互作用的产物；政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境的相互作用的过程（陈振明，2003）。在农业补贴政策系统中，政府和农民是为主要的政策主体和政策客体，双方在场进行良性互动、平等沟通和相互配合是推动政策良性运行的关键。农业补贴政策能否达到政策目标既取决于作为决策者和施行者的政府的政策安排和执行，又取决于作为受领者和反馈者的农民是否在心理层面感到满意和在行为层面做出回应。政策评价不能仅仅聚焦于物的层面，重视生产力、效率和效益评价，还应该聚焦于人的层面，关注公平和回应性评价，农民对农业补贴政策的心理感受、态度意向、行为抉择应该成为农业补贴政策绩效评价的主要内容和政策调整的重要依据。历史事实也清楚地印证了忽视农民意愿、排斥农民表达的政策安排必将趋向低效或失败。计划经济体制时期，我国农村经济发展受到国家的严格控制，农民几乎失去了生产和经营的所有权利，政府与农民的关系在计划经济体制下表现为高度的政府集中（乔榛，2006），农民只是作为征召、粮食生产﹑税收等方面的匿名贡献者出现在统计数字中（詹姆斯· C ·斯科特，2005）。这一时期的农业政策安排具有高度的强制性，农民几乎没有任何讨价还价的余地。对于违背他们意愿和剥夺他们利益的制度体系，农民选择以弱者的武器进行消极抗争。就像成百上千万的珊瑚虫形成的珊瑚礁一样，大量的农民的日常反抗行动与不合作造就了特有的政治的和经济的暗礁，致使政策制度运行受阻，农业生产效率低下，终引发了人民公社制度的解体以及与之关联的政策体系的瓦解。与之作为对比，改革开放后农民积极参与建构的家庭联产承包责任制则激发了农民的极大热情和经济的巨大活力，农业增产增收效果凸显。历史昭示：政策符合农民的意愿和利益需求与农民对政策提供支持和回应相辅相成，二者形成政策有效运行的基础和关键因素。正是源于对政策实质的理解、对历史过往的感悟和拓展研究视域的期望，作者选择了从农民的视角来展开农业补贴政策评价研究，从我国地区经济呈现明显分化与农户类型具有显著差别的事实出发，致力于对不同粮食主产区、不同类型农民的政策满意度、生产行为回应度及其关联性进行细化研究和比较分析。本研究主要围绕以下主题展开探索：1.我国农业补贴政策的演化变迁和变迁逻辑。建国七十年来，我国围绕工业与农业、城市与农村、国家与农民关系演绎了一段漫长的利益调整史，历经了从农业支持工业，农村支持城市到工业反哺农业，城市支持农村的路径转化和从汲取到给予的政策变迁。农业补贴政策作为一种财政支农政策缘起于何时何处？是怎样从初的间接暗补演变为后来的直接明补的？政策变迁的致因是什么？变迁逻辑又是何如生成？作者拟通过对这些问题的探究和回答来阐释政策的本质属性、生成逻辑和发展轨迹，并以此作为展开政策研究的逻辑起点。2.农民对农业补贴政策的满意度与生产行为选择。自家庭承包责任制实施以来，农户实际上己成为中国农业生产的主体，也是国家粮食安全的保障者。以农户的眼光和立场，关注和思考农民集体行动的逻辑，有助于进一步理解农户在中国农业政策变革中的作用。（彭晓辉，2016）本研究将聚焦于农民的目光所见、心中所感、行为所及，重点探究的问题将锁定为：农民是如何看待农业补贴政策？对政策的满意度究竟如何？农业补贴政策实施后农民生产行为究竟有何变化？农民的满意度是否能够转化为生产行为选择动力？如不能，障碍何在？如何提升农民满意度并将其转化为生产行为选择动力？改革开放四十年来，我国区域经济发展呈现明显差异，粮食主产区中经济发展程度居前、居中和居后者皆有，不同区域的农民因为社会经济条件和农业比较利益的差异而对政策的期望和评价产生差别。当前我国农户也呈现明显的分化性：从收入类型来划分，可分为纯农户、兼业户和非农户；从经营规模来划分，可分为超小规模经营户、小规模经营户、中等规模经营户和大规模经营户；从生产目的来划分，有自给自足型农户和商业化生产型农户。不同类型的农户有不同的理性形式和行为逻辑，对政策有不同的评判标准和行为回应。小规模经营的自给自足型农户的农业生产抉择遵循生存理性逻辑，家庭生产要素配置秉持收入大化原则，偏好收入性补贴政策；规模经营的商业化生产型农户的农业生产抉择遵循经济理性逻辑，家庭生产要素配置秉持利润大化原则，偏好生产性补贴政策。不同类型的农户对政策的认知、态度、期望与行为反应不同，意味着农业补贴政策在不同类型农户中所产生的政策效果是具有差异性的。以农民的视角切入农业政策评价时，必须要考虑我国极为明显的区域经济差异和农户分化的现实，本研究将粮食主产区和农户进行细化分类，以期得到更为精确的评价与研究结论。3.新三农时代与农业补贴政策调整。当前我国已经进入中国特色社会主义新时代，我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供不应求并存，当前要调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面（中央一号文件，2017）。新时代三农面临的社会经济条件有何变化？农业政策安排的理念和社会约束条件有何变化？农业补贴政策应该如何去调整和完善？本研究将以乡村振兴战略为理念，以农业供给侧结构性改革为约束条件，以农民需求为依据，探究政策的调整和完善的路径和对策建议。本研究从初明确研究主旨，厘清研究思路到梳理文献资料，探索历史演变脉络；再到制作问卷和访谈提纲，深入东西南北粮食主产区的田间地头展开实地调查；后到整理数据，诉诸笔端形成文字历经了3年时间，其中滋味，如人饮茶，冷暖自知。有过偶有一得时的喜悦，有过师长同事学生无私帮助时的感恩，有过炎炎烈日下穿行乡间小路的艰辛，有过文思衰竭枯坐案头时的苦闷，所幸付出总有回报，凝结了3年思索、求证和收获的研究终于凝聚成书，即将出版面世。在本书即将付梓之际，我要感谢我的师长、同事、学生和家人给予我的帮助和支持。感谢我的导师钟涨宝教授，他的悉心指导和建设性的修改意见使得我不断去反思和修补逻辑框架的局限性，在研究中注重材料的充分性和论证的严谨性，本书的很多灵感之光来源于他的投射。感谢我的同事王洪波书记，正是他不断的鞭策和鼓励，使得驽钝惫懒的我不敢过于懒散，我的研究才能较快成书。感谢我的同事李凤兰副教授，她在数据处理与分析方面给予我无私的帮助。感谢我的同事吴春梅教授、梁伟军教授、王娟副教授、李厚刚副教授，他们的研究给了我很多启示，在生活和工作中的帮助给了我前行的动力。感谢教研室全部同事在工作上的帮助和在学术上的分享。感谢所有不辞辛劳地参与实地调研的同学们，他们为本研究收集了宝贵的第一手资料。感谢我的兄长，他为我的调研创造了便利的条件，为我的研究提供了很大的助力。我还要感谢我的爱人，他既给我的全部研究工作提供了帮助和支持，又任劳任怨地承担家庭职责，免我后顾之忧。千言万语难以表达我对不久前辞世的母亲的感谢和怀念，她的爱伴我终生。囿于研究水平的局限，书中纰漏与不足之处在所难免，恳请专家和读者批评指正！彭慧蓉

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