上海民生民意报告(2018)_杨雄等_9787208150065

为了全面、真实、客观地反映民生民意和民情发展变化的动态与趋势，为党政部门全面提高决策水平提供科学、可靠的*手资料和决策依据，上海社科院哲学社会科学创新工程社情民意调查与公共政策评估智库团队通过连续跟踪调查，形成权威和有公信力的年度上海民生民意系列报告，2018年调查采用PPS抽样法，与前两年的抽样框基本一致，在调查数据基础上，运用科学方法，编制构建上海民生民意发展指数，形成对民生民意发展状况的总体评价，除此之外，还将从劳动就业、收入消费、文化教育、社会保障、医疗健康、居住环境等维度详细分析本市民生民意状况，同时，统计分析还设计了今年与前两年的纵向比较研究，以更好地描述民生民意的发展趋势。

代序杨雄

2017年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团讨论时，对上海提出了四个新作为新要求。加强和创新社会治理，应以广大人民根本利益为坐标，要把群众工作做实、做深、做细，城市管理应该像绣花一样精细。持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题。将人民利益落到实处，将社会治理各项措施落到实处，使百姓拥有获得感、幸福感。

一、努力走出一条符合超大城市特点与

规律的社会治理新路子过去五年来，上海在努力走出一条符合超大城市特点与规律的社会治理新路子上做出不少努力，在落实民生事业，推进基层建设和做好群众工作方面，取得明显进展。

第一，社会治理工作合力基本形成，条块关系进一步理顺。上海围绕核心是人、重点在城乡社区、关键是体制创新，每年开展专题调研，增强社会治理共识；市、区两级建立健全工作协调机构，初步形成以党组织为核心，驻区单位、社区社会组织和社区居民等多元主体参与的社区治理工作机制；全市有序发布行政权力清单和行政责任清单、街道内设机构和岗位职责表、街道条块对接运行图，建立起条块联席会议机制、社区代表会议约请制度；全市各区房屋管理、绿化市容等管理队伍均已下沉街镇。

第二，基层治理改革有序推进，基层队伍实力进一步加强。出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个配套文件，取消街道招商引资职能，全额保障街道经费支出，探索市、区职能部门职责下沉，街道的公共服务、公共管理和公共安全等工作职能强化；加强居（村）自治机制建设，完善居（村）委依法协助行政事项的清单和准入机制；不断加强社区基层队伍建设，完善专业化培训和职业化发展机制，积极落实居民区书记事业岗位、事业待遇政策；积极开展社区工作者扩围，统一提高社区工作者薪酬水平；完成本市政府购买服务公共管理平台建设，加大社会组织服务中心建设力度，基本实现各区、街镇社会组织服务中心全覆盖。

第三，城市管理水平逐步提高，城市网格化综合管理进一步深化。完善实有人口、实有房屋、实有单位人口管理机制，探索来沪人员积分制管理办法；探索统一社会信用代码和三证合一、一照一码改革，逐步实现城市网格化管理与大联动、大联勤、12345市民服务热线的融合互动；狠抓违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住等五违突出问题，着力解决城市管理顽症；全市所有街镇已全部建成网格化管理平台，网格化管理从城镇向村居延伸，管理内容覆盖与群众生活直接相关的多个领域。

第四，党建引领基层自治共治格局进一步完善。强化街道党工委的领导核心作用，推动行政党组、社区党委常态化运作，区域化党建三级平台和组织体系进一步优化；强化区域化党建、网格化管理、社区代表大会或社区委员会等社区共治平台建设，通过服务社区加强社会组织党建，促进党建与社建联动，将服务社区作为社会组织基层党建工作的重要抓手；以党建引领和党群、党社互动，为社区提供更专业、更优质的服务，推动区域化党建工作向居民区延伸。

2018年是上海十三五规划实施的关键之年，也是社会领域建设的持续提升之年。走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。上海要积极落实贯彻四个新作为，持续推进社会领域综合改革与长效机制建设，确保社会发展活力与动力的持续激发。

二、持续用力、不断深化特大城市社会治理创新

第一，持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。一要继续深化基层社会治理创新，坚决把好街镇事务准入关，把基层负担切实减下来，更加注重让市民群众得实惠，始终围绕解决基层群众反映强烈的突出问题，让群众有实实在在的获得感。二要积极推动街镇探索设立社区基金（会），畅通社区治理多元化投入渠道，完善自下而上的社区共治议题的形成机制。三要全面实施社区公益服务清单、双向认领制度，形成社区与驻区单位双向服务、共建共享。

第二，强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。一要全面提高城市治理整体能力，提升基层队伍的法治思维、法治知识和依法行政、依法管理的能力，加强对执法辅助人员的规范化管理，在抓补短板的工作中不断检验基层队伍的能力水平。二要抓紧建好一站式互联网公共服务平台，在上海服务经济已经占70%、城市管理水平已处较高发展阶段的背景下，政府依法行政、政府公共决策应该体现更加科学化、精细化。三要积极制定重大行政决策，征求公众意见程序规则，积极试行重大民生决策事项，开展民意调查制度，使出台的城市管理和社区治理公共政策更好地反映民情民意、符合公众合理预期。

第三，强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提升城市科学化、精细化、智能化管理水平。一要加强智慧城市技术在社会领域的运用，加快构建城市综合管理数据资源中心，结合各种现代技术手段，提高城市运行管理的精细化与精准性。二要依托信息化手段推动教育资源的融合共享，建设医疗便民服务系统，提供更为便捷、整合度更高的交通服务信息。三要依托电子政务建设，进一步将与居民基本生活和保障有关事项下沉社区，实现就近能办、同城通办，提高服务便利度。四要以智慧养老等为重点，积极营造便捷化、普惠化的智慧社区生活。

第四，加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。一要加强城市公共安全与风险管理。落实人员密集重点场所的属地管理责任，加强对城市交通干线、城市生命线管廊等的隐患排查；加强邮件、快件寄递和物流运输安全管理，坚持防范和治理金融诈骗和电信网络诈骗等活动；强化综合治理和部门联动，减少人口无序流动引发的社会治安和公共安全隐患；加强食品安全等重点突出问题治理，聚焦网络销售、网络订餐和第三方交易平台的规范和监管。二要积极预防和化解社会矛盾，完善矛盾纠纷多元化解机制，发挥社会力量参与矛盾纠纷化解的独特作用；以基层物业纠纷、医患纠纷、交通事故纠纷等领域为重点，加强专业化调解工作平台建设；更好发挥信访工作的社会减压阀功能。

第五，发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。一要积极推动社会力量参与社区治理，支持培育社区社会组织发展，发挥好政府购买服务公共管理平台作用。二要多考虑解决好老百姓急难愁盼问题，凡涉及城市管理、重大民生问题的政策上台，决策部门与政策实施部门要注意各方利益的平衡，尽量多做解释工作，引导好社会预期。三要进一步优化财税等扶持保障政策，发展公益性、服务性社会组织和基层社会组织；健全政府购买社会组织服务机制，建立完善市、区一体化的政府购买服务公共管理平台运作；建立健全法人治理结构和运行机制，完善理事会、监事会等内部管理制度。

三、特大型城市治理现代化关键

加强和创新社会领域的党建党的十八大以来，习近平多次强调，道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路决定命运，道路就是党的生命。一个国家实行什么样的主义，关键要看这个主义能否解决这个国家面临的历史性问题。鞋子合不合适，只有这个国家的人民才最有发言权。不说更早的时期，从苏联解体、东欧剧变之后，只有中国特色社会主义才能发展中国。2017年国际一项民调显示，在27个国家调查者中，中国人对国家、对执政党认同度最高，排名第一，这很能说明问题。

党的十八届五中全会明确提出完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，这就要求治理体系现代化要与党的执政方式现代化结合起来。党的十九大报告则再次强调要：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党如何进入社会？如何领导社会？是执政方式现代化的核心问题。伴随经济开放度越来越高和社会结构不断分化，像北京、上海、广州、深圳等特大城市已经形成一个庞大的中产阶层。他们中的很多人是游离于单位制等传统体制之外而服务于大型外资企业和民营企业的。

第一，中国共产党既是中国国家的领导核心，也是中国社会的领导核心，不论是国家建设还是社会建设，都离不开党在其中的独特作用。由于党长期扮演着革命党的角色，有意识地从革命党转向执政党的实践还比较有限，所以党、国家与社会之间的关系还处于转型之中。在基层社会，其体现为两个方面：其一，在社会管理中，党与政府一体，党常常扮演政府管理者的角色，运行政府管理的职能；其二，在社会领域，在失去单位制依托之后，党发挥核心作用的组织条件受到很大影响，进而影响到党在社会与民众中的影响力和凝聚力。

第二，执政党若不能有效整合与协调社会，就无法成为社会共治与自治的主导力量。虽然党在国家治理中拥有相当资源，但其领导若无法深入社会基层社区，就无法真正发挥执政优势。这种状态如果长期存在，那么党的领导力和执政力所具有的实践效用和影响力就会逐渐减弱。这是中国共产党之所以要开展群众路线教育实践活动、加强党与群众关系的重要原因所在。

第三，必须创新党的建设，理顺党、国家与社会的关系，使党真正成为既能超越国家，又能深入社会的领导力量。关键在于要发挥其以民众为根、以社会为本、以国家为用的角色与使命。面对新形势，2014年上海市委一号课题就是试图通过探索治理责任共担、以区域化党建引导基层治理、以拓展提升服务群众能力，来实现党建模式新转型。

第四，中国社会建设必须发挥党领导的独特作用。而党的领导要成为真正的社会建设推动力，就必须根据国家建设和社会建设的需要进行全面的创新和发展。社会协商为党的领导创新和发展提供了新的体制空间与活动舞台；反过来，党的有效领导所支撑的社会协商，将使党的资源真正成为主导和推动社会建设的关键性力量。这既是理论问题也是战略问题，需要正视和关注。

四、以区域化党建引领，构建特大城市基层社会治理新格局

党融入社会大众，不是简单地与群众融为一体，更为重要的是能够真正成为群众和社会的中坚力量。这就要求党融入社会大众的过程，应该是凝聚社会大众的过程，是服务和引导社会大众的过程。这个过程一旦形成，社会治理体系也就有了生长的动力与保障。

第一，融入社会：党融入社会大众，担当社会中坚的使命。党的根基在社会和民众之中。长期以来，这种根基是基于单位体制来保证的。随着单位体制的松解、社会流动的加速以及社会分化的加快，在许多团体、许多活动以及许多社会事件中，看不到党的组织，感受不到党的作用。这大大影响了党对社会的整合和协调能力。为此，党必须形成新的组织布局和功能体系，以保证其在日益民主化、市场化、网络化的社会中拥有强大的组织力量和组织影响，从而在担当起社会中坚使命的同时，促进社会自治体系的发育和成长。

第二，凝聚共识：党再塑组织形态，重构共识的组织基础。党融入社会，不仅需要观念、态度和行动，更需要新的组织布局、新的功能体系、新的工作形态以及新的党务干部。这一方面与党所面临的社会和群众已经发生深刻变化有关，另一方面与党长期以来是以革命党的逻辑来定位和运行有关。在这变与不变所形成的巨大反差之中，党的组织与党的工作无法有效渗透到社会与民众的生活与观念之中。这在削弱党对社会影响力的同时，也直接削弱了社会认同的权威体系和信任体系，而这两个体系正是创造社会共识所需要的基础。

社会共识是社会和谐的基础，社会和谐是社会团结的前提。共识、和谐和团结是社会协商能够有效运行的社会前提与精神基础，而社会协商正是通过强化社会共识、和谐和团结来撬动社会建设的进步与发展的。理论和实践表明，任何社会要提升其社会共识、和谐和团结的水平，除了需要文化与政策基础之外，还需要特定的组织基础。在今天的中国社会，凝聚社会共识、达成和谐和团结所需要的组织基础中，党的组织最为根本，也最为关键。

党的组织应努力成为社会认可和信任的组织，成为能够协调社会利益关系、化解社会矛盾的权威力量。中国共产党就是依靠社会高度认同、信任以及由此形成的权威和影响力赢得民众、赢得政权的。今天的中国社会建设迫切需要党能够重现与保持这方面优势。因此，完善党的组织形态，使党成为社会共识的组织基础，成为社会建设迫切需要的战略基础。

第三，社会协商：党超越政府行政，协调国家与社会利益。党要成为社会共识的基础，除了需要赢得社会的认同和信任之外，党在基层社会的工作和活动，必须超越政府行政结构，超越对政府行政资源，从而成为既能表达国家和政府意愿，也能凝聚和表达社会利益的领导力量。党的十八届三中全会提出党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，其中的深意就是要求党能够超越政府行政，在全局的高度协调国家与社会。

对于社会协商来说，这种总揽全局、协调各方的能力，既是社会协商得以存在的前提，也是社会协商能够拓展和深入的保障。对于社会建设来说，党超越政府行政，就意味着党能够摆脱政府行政的羁绊和牵累，发挥其独特的政治使命和组织功能。社会建设可以形成四大力量推动的格局：即党的力量、政府力量、社会力量、市场力量，其中，党是领导力量。基于这四大力量，借助社会协商机制及其所形成的界面平台，创造出社会管理与社会治理共存与合作的良性局面。

（作者系上海社会科学院社会学所所长、研究员）

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